Il sistema elettorale.
Una premessa metodologica. Nell’attuale contesto pare inutile e defatigante discutere a vuoto di modelli elettorali. Se ne registrano circa 400, ma le loro virtù o i loro difetti sono strettamente legati al tipo di sistema politico-istituzionale che si intende contribuire a costruire. Non si possono porre sullo stesso piano – come spesso avviene – modelli fra loro diversi, ad esempio il sistema tedesco o i sistemi francese o spagnolo.
Chi vuole il sistema tedesco, che è un sistema proporzionale, sa bene che esso non consentirebbe a nessun partito, o a nessuna delle coalizioni oggi sulla scena politica, di raggiungere la maggioranza (50% +1) dei seggi necessaria per dare vita a un governo. Con una legge di tipo tedesco il sistema «bipolare» verrebbe sostituito da un sistema «tripolare» che farebbe perno su un centro immobile, in grado di portare al governo ora l’uno, ora l’altro, dei due poli, ma cui verrebbe assicurata un’ininterrotta permanenza al governo; oppure, in caso di maggiore frammentazione e di più centri «opportunistici», a una grande coalizione tra le maggiori forze politiche. Mentre invece il sistema bipolare – comunque strutturato e comunque raggiunto – ha consentito al corpo elettorale (nel 1996, nel 2001, nel 2006 e nel 2008) di scegliere, di fatto, i programmi e i governi, assicurando l’alternanza. In un sistema tripolare tale scelta passerebbe al partito o ai partiti che vanno a comporre il terzo polo, con effetti dubbi sulla stabilità e incisività dei governi.
Sembra comprensibile il ragionamento che sta alla base, nei più consapevoli fautori nel centrosinistra di tale sistema: poiché il Partito democratico (o una coalizione di centrosinistra) avrebbe difficoltà a vincere in una competizione con il centrodestra, si dovrebbe realizzare un sistema in cui nessuno vinca e nessuno perda sul campo, ma a tutti sia data la possibilità di «manovrare» in parlamento, dopo il risultato elettorale. Una posizione «sconfittista», peraltro smentita dalle alternanze regolari praticate dal 1994, in cui si mescolano il vecchio pessimismo di una certa cultura comunista e il non meno vecchio gusto democristiano per la mediazione assembleare. È chiaro – sia detto tra parentesi – che con il sistema tedesco il Partito democratico rischierebbe di esplodere, con alcune schegge attratte verso il centro e altre verso una neo-formazione della sinistra tradizionalista.
Fino a quando il Congresso del Partito democratico non avrà detto una parola chiave sul modello di sistema politico da perseguire, trovo improduttivo discutere di sistema elettorale, anche perché, stanti i risultati del referendum, una modifica del sistema elettorale non appare attuabile almeno per questa legislatura.
Quale che sia il sistema elettorale che sarà prescelto (proporzionale o maggioritario) un punto va tenuto fermo. La mancata possibilità per gli elettori di scegliere i candidati e il potere di ristrette oligarchie partitiche di determinare, in pratica, l’intera composizione delle due camere è causa di una notevole soffe-renza democratica. La politica è stata sradicata dal territorio e ha costretto gli elettori a trovarsi nella grigia condizione di spet-tatori delle prestazioni televisive dei propri leader. Tre le strade possibili: a) ritorno ai collegi uninominali (siano essi o maggioritari, o inseriti all’interno di un sistema proporzionale con premio di maggioranza o meno); b) liste bloccate ma in collegi ristretti, pressoché corrispondenti alle attuali province, o a multipli o sottomultipli della stesse (come in Spagna ove i collegi esprimono 3-4 candidati, tranne Madrid e Barcellona); c) ritorno al voto di preferenza (unico o plurimo).
Quest’ultimo è un ritorno da non auspicare per il bene del nostro paese e per l’immagine della politica. Va tenuto presen-te, infatti, che il sistema delle preferenze ha dato cattiva prova per due motivi: in quanto richiede ai candidati la disponibilità di risorse finanziarie ingenti, la cui ricerca è stata causa non ultima di Tangentopoli; perché introduce elementi di ulteriore frantumazione correntizia all’interno dei partiti, che si aggiun-gono a quelli derivanti dalla frantumazione del sistema politico. Non a caso è un sistema ormai da tempo abbandonato presso- ché da tutti paesi avanzati.
Se si vogliono evitare le preferenze non basta il ritorno ai collegi uninominali o la previsione di circoscrizioni piccole se non accompagnato dalla previsione di elezioni primarie per la scelta dei candidati.
Forma di governo e riforma del parlamento
Un ottimo punto di partenza per il Partito democratico po-trebbe essere rappresentato dalla cosiddetta «Bozza Violante», con alcune correzioni. Essa prevede la riduzione a 500 componenti della Camera dei deputati, più dodici rappresentanti della «circoscrizione estero». È una cifra ragionevole che, unita alla riduzione del numero dei senatori, porterebbe a un apprezzabile risultato. Si potrebbe altresì lasciare solo al Senato, come in altri paesi,la rappresentanza delle comunità italiane all’estero, riducendo ulteriormente il numero dei parlamentari. Dubbi possono essere avanzati sul metodo di elezione dei componenti del Senato «federale». La bozza prevede l’elezione di una quota da parte dei consigli regionali al proprio interno e un’altra quota da parte dei consigli delle autonomie locali. Il pericolo di questa soluzione è quello di dare vita a una rappresentanza politicamente e istituzionalmente non omogenea e indebolita dall’elezione indiretta. La soluzione maggiormente condivisibile pare quella proposta dal sen. Morando durante la Commissione bicamerale D’Alema, per il quale il Senato federale dovrebbe essere eletto direttamente, ma contestualmente alle elezioni dei consigli regionali. Rimane aperto un problema: come una rappresentanza siffatta (sia quella proposta nella bozza Violante, sia quella proposta da Morando) possa contenere il potere (talvolta abnorme) assunto dalla Conferenza dei presidenti delle regioni i cui compiti finiscono per indebolire il parlamento nazionale, il governo, i consigli regionali. Opportunamente (e con coraggio) la bozza Violante riserva solo alla Camera dei deputati, in quanto assemblea rappresentativa dell’intera comunità nazionale, la funzione di indirizzo politico.
Quanto all’ormai maturo tema del superamento del «bicameralismo perfetto» la bozza Violante prevede: a) alcune categorie di leggi per l’approvazione delle quali Camera e Senato intervengono in modo paritario (leggi di revisione e leggi costituzionali; in materia elettorale; in materia di organi di governo e di funzioni fondamentali dei comuni, delle province e delle città metropolitane; concernenti l’esercizio di talune competenze legislative dello Stato relative alle regioni; relative alle autorità di garanzia e di vigilanza; concernenti le minoranze linguistiche); b) leggi che devono essere prioritariamente approvate dal Senato e per le quali la Camera mantiene un potere di veto esprimibile a maggioranza assoluta (le leggi che determinano i principi fondamentali nelle materie a legislazione concorrente); c) le restanti leggi (in pratica tutte quelle di competenza esclusiva dello Stato) il cui esame inizia alla Camera e per le quali il Senato mantiene poteri di emendamento, ma sulle quali la Camera si pronuncia in via definitiva.
Due osservazioni, tuttavia, sono interne alla logica del progetto: pare ingiustificata l’esclusione di alcune materie dalla competenza del Senato, per esempio le leggi relative al federalismo fiscale; altrettanto ingiustificata, inoltre, pare essere la previsione in capo allo stesso Senato delle materie relative alle «funzioni fondamentali» dei comuni, che allargherebbero eccessivamente le competenze del Senato (ad esempio in materia urbanistica, o in quella dei servizi sociali).
Ma il dubbio è più di fondo. Introducendo per la prima volta una divisione di competenze fra le due camere (che ricorda il testo della riforma Calderoli del 2005) potrebbero sorgere conflitti fra le stesse e soprattutto potrebbero essere sollevati problemi di fronte ai tribunali della Repubblica (o in sede di impugnazione diretta da parte delle regioni): problemi di interpretazione su quale camera debba essere titolare di una determinata competenza, instaurando così un possibile contenzioso innanzi alla Corte costituzionale.
Il modello migliore da seguire potrebbe essere, probabilmente, quello previsto in altri sistemi costituzionali, quello francese o spagnolo ad esempio, nel quale tutti i testi legislativi, a prescindere dalle materie, sono votati anche dal Senato (in prima lettura o in seconda lettura dopo il primo esame della Camera). Lo stesso può opporsi o proporre emendamenti fatta salva l’eventuale possibilità della Camera, con determinate procedure (a maggioranza assoluta o a maggioranza semplice trascorso un determinato periodo di tempo), di decidere in via definitiva. Tali procedure potrebbero essere aggravate nel caso in cui si tratti di leggi relative al c.d. federalismo fiscale o nel caso in cui lo Stato eserciti (qualora introdotta) la «clausola di supremazia».
Le uniche materie che avrebbero bisogno di una votazione paritaria (a bicameralismo perfetto dunque ) dovrebbero essere – sempre in analogia a quanto previsto in altri ordinamenti – quelle costituzionali, elettorali e ordinamentali (magistratura, organi di garanzia e assetto dell’informazione).
Il rafforzamento del governo
Altro tema di riforma costituzionale è quello che si potrebbe denominare, semplificando, del rafforzamento del governo. La bozza Violante prevede la fiducia al solo presidente del Consiglio, così rafforzando il presidente e giustificando la revoca diretta dei ministri (anche se poi prevede in modo contraddittorio la presentazione del governo alle camere per un ulteriore voto di fiducia). È inoltre prevista una norma che consente la fissa-zione di un termine per l’approvazione di disegni di legge ritenuti urgenti dal governo.
Entrambe le proposte sono condivisibili. Aggiungerei anche il potere in capo al presidente del Consiglio di indire nuove elezioni nel caso in cui sia stata respinta una sua richiesta alla Camera di esprimergli la fiducia (una soluzione analoga a quella prevista dall’art. 68 della Costituzione tedesca e comunque più restrittiva di quella ex art. 115 della Costituzione spagnola).
Il presidente della Repubblica dovrebbe accettare la proposta presentatagli dal primo ministro salvo il caso in cui la stessa maggioranza su cui si era formato il governo, in continuità con i risultati elettorali, non indichi il nome di un nuovo presidente del Consiglio. Contraddittorio rispetto al vincolo dei risultati elettorali, presente giustamente nella bozza Violante per la nomina del presidente del Consiglio nell’intera legislatura, sarebbe invece l’inserimento della sfiducia costruttiva, la quale comporta un principio opposto di derivazione solo parlamentare del governo, anche in opposizione al voto degli elettori.
Titolo V della Costituzione
La (assai generosa) riforma del titolo V ha creato gravi difficoltà – come è noto – nel perseguimento di importanti politiche nazionali. L’intervento della Corte costituzionale, che ha riletto molte norme del titolo V, ha costretto la stessa a un’innaturale supplenza usando alla rovescia il principio di sussidiarietà. Per attenuare l’invasione di campo, la Corte ha dovuto sempre più spesso richiedere intese, variamente graduate, dello Stato con le singole regioni o con la Conferenza stato-regioni.
Seguendo quanto previsto in altri ordinamenti (per le origini storiche, peraltro, effettivamente federali: per esempio gli artt. 31 e 72 d ella Costituzione tedesca) appare necessaria l’introduzione di una «clausola di supremazia» della legge statale su quella regionale, a tutela di interessi nazionali e a garanzia di valori costituzionali, da attivarsi in casi assai limitati e circostanziati e tramite una procedura che preveda il voto sia della Camera politica, sia del Senato federale. Non si tratta di togliere poteri alle regioni, ma, semmai, di togliere spazio agli interventi della Corte costituzionale. Sarebbe anche l’occasione per riportare nell’ambito del Senato funzioni oggi svolte, in modo non trasparente, dalla Conferenza stato-regioni. In un quadro di riordino del titolo V dovrebbe infine essere possibile interrogarsi sull’utilità delle provincie.
Altri temi
Pur mantenendo un’opportuna sobrietà bisognerebbe ag-giungere altre proposte di riforma: a) affidare alla Corte costituzionale il contenzioso elettorale affidato alle camere, con risultati non commendevoli, dall’art. 66 della Costituzione; b) aumentare il numero delle firme necessarie per la presentazione dei quesiti referendari e abolire il quorum o, meglio ancora, fissarlo con riferimento al numero degli elettori che hanno votato nelle ultime elezioni politiche; c) prevedere la presidenza delle commissioni di inchiesta a esponenti delle opposizioni.
Numerose perplessità pone invece la proposta di prevedere ricorsi diretti alla Corte costituzionale da parte di parlamentari: si potrebbe correre il rischio di inserire la Corte in un circuito politico che ne snaturerebbe l’immagine.
Riforma dei regolamenti parlamentari
Oggi i tempi del parlamento sono troppo lunghi, in media circa 389 giorni per approvare una legge. Un parlamento moderno non può avere questi tempi. Sul punto non è necessaria una riforma costituzionale, ma una riforma dei regolamenti. Basterebbe attuare in modo adeguato l’art. 72 c. 2 Cost. laddove prevede procedimenti abbreviati per i disegni di legge di cui sia stata dichiarata l’urgenza.
Non è un tema che riguardi solo la maggioranza di oggi o la maggioranza di domani. Il massiccio ricorso ai decreti legge, il ricorso alla questione di fiducia e la pratica dei maxiemenda- menti rendono essenziale una riforma anche per consentire all’opposizione, fin da oggi, di svolgere il proprio ruolo. La riduzione dei tempi non è un’esigenza del governo, che ha trovato in dette prassi gli strumenti necessari, ma del parlamento.
In tal senso sembra andare il recente progetto di riforma dei regolamenti parlamentari proposto da alcuni deputati del Partito democratico. Esso, in particolare, interviene sulla dispersione dei tempi dell’attività parlamentare che avviene nei passaggi tra i lavori della commissione e quelli dell’aula. Secondo tale progetto di riforma si potrebbe utilmente incentivare il decen-tramento di molta dell’attività camerale presso le commissioni (purché si eviti il condizionamento, con esiti consociativi, derivante dal potere delle minoranze – previsto dall’art. 72 Cost. – di richiamare in aula i progetti decentrati in commissione).
Per limitare il ricorso abnorme ai decreti legge potrebbe essere utile l’attuazione di quella norma del regolamento della Camera che dispone che – finita un’iniziale fase transitoria iniziata nel 1997 (art. 154, c. 1) – anche l’esame dei decreti legge può essere contingentato, e in tal caso, in forza dell’art. 24 c. 3, nella programmazione dei lavori solo il 50% del tempo disponibile in aula dovrebbe essere dedicato all’esame degli stessi. In questo modo il governo sarebbe indotto a limitare l’uso della decretazione.
Nella programmazione dei lavori dell’assemblea, invece, si dovrebbe lasciare adeguato spazio sia alla maggioranza, sia all’opposizione. Ad esempio, nella Camera dei comuni una parte dell’ordine del giorno è fissato dal primo ministro (Standing Order n. 14), ma una parte è riservata all’attività (soprattutto di controllo) dell’opposizione. I citati poteri di rafforzamento del governo potrebbero così essere controbilanciati con maggiori poteri di controllo del parlamento e, in particolare, dell’oppo-sizione, intesa come il secondo raggruppamento o, rectius, come il raggruppamento di quelli che non danno la fiducia al governo, distinguendola dalle ulteriori minoranze.
Vi è un problema particolare sulle procedure di approvazione della legge finanziaria. Tuttavia sul punto è in corso al Senato una iniziativa bipartisan di riforma che pare andare nella giusta direzione.
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