A fronte della riconosciuta rilevanza economica e sociale dei servizi pubblici locali (Spl) è legittimo domandarsi perché i tentativi di riforma organica di questo settore siano stati sistematicamente abortiti negli ultimi anni, con il risultato di un affastellarsi di norme – spesso contraddittorie – che hanno finito per spostare l’attenzione degli operatori dagli aspetti più prettamente industriali a quelli giuridico-amministrativi, con grande gioia di tribunali e legali.

Una prima spiegazione discende proprio da quanto appena detto: sovente, dove ci sono grandi interessi, lo status quo è la soluzione migliore per non metterli in discussione. E, d’altra parte, non si può tacere come nel caso specifico le public utilities abbiano assunto nel tempo una rilevanza sia esplicita, sia implicita.

Dal punto di vista esplicito una spinta fondamentale all’atti­vi­tà delle amministrazioni pubbliche nell’erogazione degli Spl è scaturita dai cosiddetti fattori sociali [1], senza contare la pressione derivante da fattori economici, quali il dimensionamento alla punta [2] e la subadditività dei costi nelle reti [3].

Da un punto di vista implicito il ruolo delle municipalizzate è stato cruciale per l’infrastrutturazione del territorio [4] e per il sostegno agli enti locali proprietari attraverso il trasferimento di utili e accolli di costi non di pertinenza [5], così pure come per l’assorbimento lavorativo di fasce sociali bisognose. Non va dimenticato, inoltre, che spesso le imprese municipalizzate si sono garantite il consenso elettorale attraverso l’assunzione di persone sponsorizzate dalle forze politiche locali.

Oltre a questo, anche il timore che le imprese maggiori si allontanino dagli Spl – o perlomeno dai segmenti meno redditizi di questi – fa sorgere un interrogativo importante in merito alla sostenibilità nel medio e lungo termine delle attuali strategie industriali, in riferimento all’efficacia e alla buona salute economica di attività fondamentali per gli interessi delle comunità locali.

Il rischio, insomma, è che, trasformandosi in imprese industriali «normali» le imprese locali di pubblici servizi perdano completamente di vista il ruolo che ancora possono (o devono?) esercitare nei territori di competenza. Questo potrebbe portarle, ad esempio, a privilegiare business ad alta redditività rispetto ad altri di scarso appeal che però conservano una forte valenza «sociale», lasciando così aperta la questione su chi sia il soggetto che deve farsene carico, pena l’abbassamento del più generale livello di qualità della vita di quella comunità. In sostanza:

«non si tratta di ritornare all’archetipo dell’azienda municipalizzata, ma di cogliere le implicazioni attuali e prospettiche derivanti sia dalla natura di alcuni servizi offerti da queste imprese, sia dalle specifiche relazioni che esse devono comunque intrattenere con i territori in cui operano … mentre, per quanto riguarda la natura dei servizi offerti da queste imprese, non si può perdere di vista il loro carattere di beni pubblici, nei cui confronti i consumatori non esauriscono la funzione di domanda e, al limite, possono essere portatori di esigenze che non coincidono con l’interesse generale»[6].

A queste spiegazioni – più «politiche» – se ne deve poi aggiungere una prettamente tecnica, spesso dimenticata. Gli Spl costi­tui­scono sempre di più business tra loro diversi. Per compren­dere meglio il concetto può essere utile analizzare la figura 1, che classifica i business secondo l’importanza, da un lato, delle economie di scala e di competenza e, dall’altro, del legame con il territorio locale.

Su questa base è possibile indivi­duare due gruppi di business. Al primo appartengono la generazione di elettricità, il tra­ding, la vendita ai grandi clienti di elettricità e gas: a tali attività, in forza del progressivo processo di apertura dei mercati, si sta aggiungendo la vendita di elettricità e gas al mercato di massa. In mercati di tali dimensioni, questo tipo di business per essere davvero competitivo ha bisogno di espandere il più possibile il proprio campo di azione, intraprendendo percorsi di crescita in aree non necessariamente geograficamente contigue.

Il secondo gruppo è formato da business locali in cui il peso delle economie di scala è molto minore – ad esempio, la raccolta dei rifiuti e la gestione del ciclo idrico. Qui i processi di aggregazione risultano molto meno cogenti, mentre contano di più gli aspetti di legame – anche fisico – con il territorio, nonché la possibilità di rassicurare le comunità locali sul mantenimento delle caratteristiche pubbliche del servizio e sulle ricadute che queste hanno sul livello di vita della comunità.

Se quella appena fatta è una lettura plausibile, ecco che i ripetuti fallimenti dei tentativi riformatori degli Spl trovano una spiegazione che va al di là delle indubbie resistenze legate al mantenimento dello status quo, e con esso di meccanismi clientelari di conservazione del consenso economica­mente dannosi.

La soluzione andrà quindi cercata nel superamento di un approccio giuridico-formale (che cosa costituisce il servizio pub­bli­co, come lo si definisce e lo si regolamenta in modo trasversale) a favore di un approccio industriale e di mercato che indaghi sulle filiere – tra loro molto diverse – dei singoli servizi, da cui far discendere normative settoriali specifiche che colgano le peculiarità dei processi di produzione ed erogazione dei servizi, in riferimento sia alla dimensione industriale che a quella di legame con il territorio.

Il settore idrico: i sistemi di regolazione

Il settore idrico è un classico esempio di monopolio naturale dove si giustifica l’esigenza di interventi di regolazione del mercato. L’Unione europea non ha definito chiaramente una strategia di liberalizzazione e di sviluppo del settore: i sistemi idrici nazionali si sono pertanto evoluti secondo modelli differenti, classificabili secondo il tipo di organizzazione industriale adottata.

Il modello anglosassone (monopolio regolamentato) è caratterizzato dalla forte presenza di un regolatore pubblico centrale (Ofwat) che controlla severamente i gestori privati, i quali sono anche proprietari delle reti e degli impianti.

Il modello francese (gestione delegata) presenta una regola­zio­ne su più livelli (governo centrale ed enti locali territoriali) e la coesistenza di gestori pubblici e privati (nel 2010 terminerà la gestione privata del servizio idrico a Parigi): i rischi sono ripartiti tra gestori ed enti locali (proprietari delle reti affidate al gestore per un canone prestabilito) e il regolatore può essere a livello municipale.

Il modello tedesco (gestione locale) si contraddistingue per una regolazione su più livelli come quello francese (governo centrale ed enti locali territoriali) e una gestione prevalentemente pubblica; la proprietà delle reti può essere pubblica o privata; il regolatore può essere a livello municipale o regionale; i gestori ricorrono alle tariffe per coprire interamente i costi.

Il modello italiano è una combinazione dei tre modelli precedenti. Presenta numerosi difetti: regolatore nazionale (Comitato per la vigilanza sull’uso delle risorse idriche – Coviri) con autonomia, indipendenza e struttura tecnica inadeguate; conflitto d’interesse tra l’Autorità di ambito territoriale ottimale (Aato) e il gestore con conseguente confusione tra funzioni di regolazione e di gestione del servizio: di frequente, i componenti delle Aato – cioè i comuni – sono anche azionisti del soggetto regolato (ciò è maggiormente frequente nel caso di affidamento a società miste o in house); forti elementi di incertezza normativa in particolare per quanto riguarda le forme di affidamento; piani d’ambito poco «bancabili»; investimenti che faticano a decollare; necessità di aggiornamento del metodo tariffario (il cosiddetto Metodo normalizzato).

La nostra ipotesi

A nostro avviso, per risolvere i problemi citati e quindi agevolare il completamento della riforma del settore idrico, è innanzitutto necessario che il regolatore nazionale sia forte, autonomo e indipendente dai ministeri, dal governo e dagli interessi commerciali di settore, che sia dotato di una pianta organica adeguata e competente e di un osservatorio in grado di raccogliere ed elaborare dati per stimolare la concorrenza per comparazione attraverso meccanismi di yardstick competition.

A tal fine, le soluzioni adottabili potrebbero essere: la creazione di una nuova autorità per il settore idrico; nuove competenze all’Autorità per l’energia elettrica e il gas (Aaeg); nuovi poteri e struttura all’attuale Coviri; confermare quanto attualmente in vigore.

Gli acquedotti, le fognature, gli impianti di depurazione e le altre infrastrutture idriche di proprietà pubblica, fino al punto di consegna e/o misurazione, fanno parte del demanio e sono inalienabili (art. 143 D.lgs. 152/2006). Gli enti locali non possono cedere la proprietà degli impianti, delle reti e delle altre dotazioni destinate all’eser­cizio dei servizi pubblici (art. 113 c. 2 D.lgs. 267/2000).

In attesa che vengano redatti i regolamenti sull’affidamento pre­visti dall’art. 23 bis è opportuno non intervenire su questo punto. Sono infatti numerosi gli studiosi che intravedono tra le righe dell’art. 23 bis la possibilità – attraverso opportuni chiarimenti regolamentari – di riprendere le tre modalità previste dal­l’art. 113: affidamento a società individuate attraverso l’e­sple­tamento di gare con procedure a evidenza pubblica; affidamento a società miste se il socio viene scelto con gara e se sussistono garanzie tali da fugare dubbi relativamente alla restrizione della concorrenza; affidamento in house: in deroga alle procedure competitive si può comunque ricorrere a modalità di affidamento previste dalla disciplina comunitaria se convenientemente motivata e previo parere dell’Antitrust e dell’Au­torità di settore. Si prevedono, quindi, condizioni ulteriori rispetto al diritto comunitario (controllo analogo e realizzazione della parte più importante dell’attività in favore dell’ente affidante).

La gestione delle infrastrutture deve essere fatta dal gestore del servizio (si veda la segnalazione dell’Antitrust AS 512 del 26 marzo 2009 sulla recente modifica delle legge regionale della Lombardia n. 1/2009).

Il garante dei servizi idrici a livello regionale dovrebbe avere funzioni di arbitrato e garanzia nei rapporti tra Aato e gestore con funzioni di conciliazione per le controversie tra gestore e utente.

Il comitato consultivo utenti a livello regionale dovrebbe ga­ran­tire la partecipazione dei rappresentanti degli utenti alle decisioni riguardanti il servizio idrico.

Questa prima ipotesi di riforma dovrebbe portare in particolare due vantaggi: il superamento dell’eventuale conflitto di interessi dei regolatori locali e la creazione di un sistema regolatorio unitario, coerente e omogeneo sul territorio nazionale. Uno svantaggio: la difficoltà di applicazione in alcune zone.

Varianti o subordinate

Si possono considerare anche alcune varianti o subordinate rispetto al modello appena esposto. Si può ad esempio prevedere un regolatore regionale, anziché nazionale. Il vantaggio è una maggiore efficacia della regolazione, che sarebbe così tarata sulle specificità locali. Uno svantaggio sarebbe la disomogeneità dei sistemi di regolazione, che renderebbe difficili i confronti.

Op­pure, si può prevedere sia un regolatore regionale sia un regolatore nazionale, con competenze diverse e ben delimitate. Questa seconda variante ha il vantaggio di una sufficiente omogeneità sui principali temi a livello nazionale e di un adeguato intervento regolatorio a livello regionale. Lo svantaggio è costituito dalla possibilità di conflitto tra regolatore nazionale e regionale.

NOTE

[1] Montemartini, nel 1902, sosteneva che gli obiettivi che le amministrazioni locali dovevano porsi attraverso l’erogazione di servizi pubblici dovevano essere la riduzione dei prezzi dei servizi (che invece il privato monopolista avrebbe fissato in modo tale da ottenere extra-profitti) e il miglioramento della qualità dei servizi e delle condizioni dei lavoratori (G. Montemartini, Municipalizzazione dei pubblici servigi, Milano, Società editrice Libraria, 1902; riprodotto anastaticamente dalla Sintesi editrice di Brescia nel 1997).

[2] R. Arcangeli, Economia e gestione delle imprese di servizi pubblici, Padova, Cedam, 2000, p. 152 e segg; G. Panati e G.M. Golinelli, Tecnica economica industriale e commerciale, Roma, Nis, 1991, p. 292.

[3] Gullì ricorda come «il concetto di monopolio naturale ha avuto una sostanziale evoluzione formale: monopoli naturali sono quelle industrie la cui funzione di costo è subadditiva, per tutti i livelli di output rilevanti» (F. Gullì, Economie di scala versus economie di densità nella distribuzione elettrica: un’analisi quantitativa, in «Economia delle fonti di energia e dell’ambiente», n. 2, 2000.

[4] Secondo Cozzi e Massarutto: «l’azienda pubblica locale è stata lo strate­ga della costituzione delle reti – fisiche e immateriali – sulle quali si è sostenuto lo sviluppo urbano: il produttore delle esternalità positive connesse con la disponibilità e l’accesso a queste reti di servizio. In un’altra prospettiva, essa è stata il soggetto che ha organizzato l’utilizzo delle risorse naturali e spaziali della città e del territorio circostante, rendendole funzionali al soddisfacimento dei bisogni collettivi» (G. Cozzi e A. Massarutto, Dalla municipalizzata all’impresa pubblica locale, in S. Vaccà (a cura di) Problemi e prospettive dei servizi locali di pubblica utilità in Italia, Milano, Franco Angeli, 2002.

[5] Sull’argomento si rimanda a F. Testa, Qualità e valore nelle imprese di servizi pubblici locali, relazione presentata al convegno Aidea «Economia e diritto del terziario», 27 settembre 2000.

APPENDICE. Documenti e commenti ricevuti

Situazione attuale | La regolazione viene fatta a livello nazionale dal Coviri e a livello locale dalle Aato. Il Coviri è una sorta di agenzia del ministero dell’Am­biente e non è dotato di un’adeguata struttura tecnica. Le Aato sono spesso bloccate da conflitti di interesse.

Regione Emilia-Romagna | La legge regionale n. 10/2008 stabilisce per l’Emilia-Romagna due livelli di regolazione (regionale e locale) e la collaborazione tra comuni e Aato nei seguenti ambiti: organizzazione e gestione del servizio, istituzione del bando e svolgimento delle gare, affidamento del servizio, gestione del piano degli investimenti e dell’articolazione tariffaria. Istituisce inoltre il Comitato di indirizzo per la regolazione dei servizi pubblici (formato dall’assessore regionale all’Ambiente e da quattro componenti nominati dalla conferenza Regione-autonomie locali) appoggiato da una struttura regionale. Questo comitato si occupa della redazione del piano economico e finanziario, individua la tariffa di riferimento, gli schemi dei contratti di servizio e dei bandi di gara per l’affidamento, si interessa della vigilanza e delle funzioni sanzionatorie.

Autorità di vigilanza servizi idrici e gestione rifiuti urbani (A. Cirelli) | È stata istituita l’Autorità vigilanza servizi idrici e gestione rifiuti urbani – Emilia-Romagna – che svolge attività di valutazione della qualità dei servizi e tutela degli utenti. Tale organismo segnala la necessità di modificare le clausole contrattuali e gli atti che regolano il rapporto tra Agenzia e gestori e ha funzione di conciliazione preventiva. Infine, approva la Carta del servizio pubblico.

Federutility (ing. Drusiani) |L’inadeguatezza dell’attuale cornice di regolazione normativa ed economica deriva da episodici e scoordinati interventi da parte di un legislatore che, al di là di rari momenti felici, da troppi anni non interviene, limitandosi a pendolare fra liberalizzazione e pubblicizzazione del servizio, logiche di sviluppo industriale e logiche di tipo sociale/assistenziale. Un regolatore nazionale indipendente potrebbe più facilmente implementare schemi di yardstick competition, gli unici in grado di garantire condizioni di standardizzazione e trasparenza informativa essenziali e – allo stato attuale – del tutto carenti.

Prof. Massarutto | Per quanto riguarda la regolazione, auspica un modello che preveda sia il livello locale/regionale sia quello nazionale; l’inte­grazione tra regolazione economica ed ambientale e del servizio idrico con altri Spl; un regolatore nazionale indipendente o l’uso adeguato delle strutture già esistenti (Coviri e Aato) o – ancora –

l’istituzione di un nuovo soggetto o la confederazione delle competenze ad altro ente (l’Aaeg). Il regolatore deve essere indipendente dal potere politico, affiancato da un’adeguata struttura tecnica per garantire gli utenti, la copertura dei costi, l’equilibrio economico e finanziario delle gestioni. Indica alcune linee guida per l’istituzione di una nuova autorità nazionale, a partire dal Coviri: molte funzioni erano già previste dall’art. l36, ma mai veramente attuate, anche per il rapporto non sempre ottimale con il potere politico; rafforzarne le prerogative, trasferendo funzioni ora di competenza ministeriale e integrarle con altre funzioni di tipo giurisdizionale (arbitraggio controversie); valutare la possibilità di fusione con il Nucleo di attuazione e regolazione dei servizi di pubblica utilità (Nars); valutare la possibilità di integrare le competenze con altri SPL (ad esempio i rifiuti); garantire il coordinamento tra la regolazione economica e quella ambientale. Individua nell’Aaeg una possibile alternativa al Coviri, con il vantaggio di una cultura regolatoria consolidata e di una struttura già funzionante, e lo svantaggio delle specificità settoriali dell’am­bi­to idrico. Propone di trasformare la Aato in agenzie locali – superando così la frammentazione territoriale; di mantenere il ruolo del­l’As­semblea dei sindaci solo per particolari funzioni (nomina/revoca del direttore, scelta del modello gestionale) e di conservare le attuali dimensioni delle aree di affidamento tramite l’istituzione di un sistema di unbundling gestionale/societario per isolare attività regolate.

Prof. Camanzi | Sostiene che la liberalizzazione e la regolazione del mercato degli Spl sono due facce della stessa medaglia. È necessario passare da un modello di «regolazione per contratto» (case by case, che incide sui comportamenti del singolo concessionario) a un modello di «regolazione economica» che – in raccordo con i governi locali – incide sulla struttura stessa del mercato. Ciò al fine di garantire la sostenibilità economica di lungo periodo dei soggetti che a vario titolo operano nei mercati degli Spl o in quelli contigui o sostitutivi.

Federconsumatori | Propone di istituire un’autorità per il servizio idrico integrato riconvertendo – con nuovi poteri – l’attuale Coviri, ed eventualmente accorpandolo all’Aaeg con compiti di regolazione, definizione degli standard minimi dei servizi, vigilanza e monitoraggio del settore – compresa la verifica sull’attuazione dei piani di ambito e tariffari. Nei contratti di servizio, altresì, suggerisce di inserire cinque punti: la promozione di una cultura fra gli utenti sul risparmio e sulla qualità della risorsa idrica; la promozione di un corretto uso dell’acqua a seconda degli usi da parte degli utenti; le carte dei servizi e i regolamenti contrattuali del servizio idrico integrato devono essere oggetto di accordi e continuamente monitorati e aggiornati con le associazioni dei consumatori così come previsto nella finanziaria 2008 art. 2 comma 461 e ss.; promuovere forme di partecipazione, negoziazione e controllo da parte dei cittadini per il tramite delle associazioni dei consumatori, andando oltre il ruolo degli attuali comitati consultivi utenti laddove esistenti; sperimentare procedure di conciliazione extragiudiziale – anche nel settore idrico – per la gestione delle controversie sulla fornitura del servizio o delle bollette tra i cittadini consumatori e gestori. Inoltre, si vorrebbe estendere l’ac­cordo nazionale Confservizi/Associazioni dei consumatori sulla conciliazione extragiudiziale per il settore energia e gas, anche al settore idrico.

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